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马怀德教授:以考核评价体系解决法治建设的动力问题

来源: 作者: 发布时间:2015-07-30 点击量:

    前两天我在北京的媒体上看到,北京查处了一个药水泡豆芽的案件,一个作坊每天销售两吨左右用药水泡过的豆芽,是不是有害、是不是致癌,现在还不得而知,但是看到这个新闻,让人感到毛骨悚然,我们天天吃的这些东西,到底哪些是安全的?哪些是不安全的?确实无从判断。

    在首善之区,在若干个监管部门的监管之下,在有完备的食品安全法律体系的背景下,为什么还会屡屡发生这种毒豆芽、瘦肉精、地沟油等食品安全方面的问题?并不是因为法律不健全,我们有食品安全法和相关行政法规、规章和规范性文件;也不是因为缺乏监管机构,就食品监管而言,我们有农业部门、工商部门、质检部门、卫生部门、食品药品监督部门、商务部门,甚至工业信息化部门;有这么多部门在监管食品,有那么多法律作为监管的依据,但是食品并没有变得更安全,老百姓并没有吃上放心肉、放心菜。

    在我看来,根本原因在于法律没有得到很好地实施和执行,再往深里究,为什么法律得不到很好执行?实际上与法律实施的保障机制密切相关,与法律实施的动力机制和问责机制有关系。

    法律得不到很好实施,关键在于没有把法律的实施和法治建设的成效看作是政绩的一个重要组成部分。换句话说,不会因为有人法律实施得好得到褒奖、提拔、重用,也不会因为有人没有很好地实施法律,而被追究责任。所以,四中全会关于法律的实施与保障方面,有一个突破性的创新举措,明确提出要把法治建设成效纳入政绩考核评价体系,要把法治建设作为地方党政负责人的第一责任。这一举措对于保证法律有效实施具有非常重要的意义。

    那么,如何将法治建设成效纳入到政绩考核指标体系,有三个方面的问题:

    一是法治建设成效指什么?如何评价?

    法治建设成效可以从四个方面界定,第一是立法,因为人大和政府有不同层次的立法权,规则制定可以作为法治建设的一个重要内容。第二是法律的执行和实施。这里说的执法不仅限于行政执法,也包括司法,包括所有法律的实施和执行问题。第三是依法解决纠纷矛盾。第四是全社会守法。这四个方面,从立法或者规则制定,到执行法律,到解决矛盾,到全民守法,基本上可以涵盖我们法治建设的全部。四中全会提出要把法治建设成效纳入政绩考核评价体系,意味着立法、执法、司法和守法等诸多方面的成绩应当作为党政机关和领导干部的政绩。

    如何评价法治建设成效?就法治政府建设而言,我们中国政法大学法治政府研究院设计过一套法治政府评估体系,在这个体系里面,有8个一级指标,26个二级指标,82个三级指标。用这些指标去衡量一级政府在依法行政方面做得如何。

    一级指标包括机构与设置、组织领导、制度建设、行政决策、行政执法、矛盾化解、信息公开、问责与监督这八个方面的指标。2013年我们对53个有立法权的城市作了一次法治政府排行榜。按照四中全会关于发挥第三方评价作用的要求,2014年我们又对100个城市的市政府进行了评估。

    就机构与职能设置指标而言,地方政府是否重视法治、是不是严格依法办事,可以通过若干个二级指标和三级指标衡量。比如机构设置是不是严格按照组织法和编制管理条例设置、有没有超编、机构有没有增加领导职数、机构本身的设置信息是不是公开等都可以衡量机构和职能状况。

    一些地方的市级政府有十几个副市长,十几个甚至二十多个副秘书长。为了衡量这个指标,我们对全国一百个城市的市政府所有的副市长的数量作了一个统计,然后,确定一个平均值。如果高于平均值的就减分,低于平均值的就加分。目的就是看地方政府在机构设置方面,有没有严格遵守组织法和机构编制条例等相关法律法规的要求。再比如在组织领导方面,我们明确设置了几个指标,其中一个就是地方政府向人大汇报依法行政的情况,反映出对法治政府建设的重视程度。

    通过评估我们发现,全国100个市只有4个市人大听取了市政府有关依法行政的汇报。

    再比如说地方政府每年要举行常务会议学法,这是国务院2004年全面推进依法行政实施纲要提出的要求,但是很多地方政府没有完全做到或者学法的次数不够,这些都可以衡量地方政府对法治政府建设的重视程度。

    在行政执法指标中设置了很多观测点,比如有没有粗暴执法、不文明执法、选择性执法,有没有执法不作为。通过体验式调查,比如发现道路上有遗洒,向当地的城管部门投诉,看看城管部门回复是否及时、是不是采取措施加以解决,用这些指标衡量地方政府的执法效率。

    在矛盾化解指标方面,地方政府是不是通过行政复议解决了矛盾、解决矛盾之后的起诉率有多高、纠正比率有多大,用这些指标去判断地方政府在化解行政争议和其他社会矛盾方面所发挥的作用。

    当然,最重要的指标就是公众满意度,通过问卷调查评测。我们派一些人到政务大厅发放问卷,了解那些刚刚跟政府打过交道,在政府大厅办过许可审批手续的普通公众对政府依法行政状况的满意度。

    法治建设成效主要是靠立法、执法、司法、守法各个方面的指标去衡量,依法行政、依法执政、公正司法、科学立法这些内容都可以用量化的指标加以衡量和评价。刚才介绍的是法治政府的评估指标,用这种指标判断地方一级政府和领导班子,特别是主要负责人在法治建设方面所取得的成绩以及存在的问题是可行的。

    二是评价结果如何运用?

    需要注意两点,第一,必须将评价结果运用于领导干部的选拔任用和奖惩工作中。四中全会提出把法治建设成效作为衡量领导干部和领导班子成员的工作实绩,纳入政绩考核评价体系。通过这套指标体系考核评价领导干部,把那些能够依法办事,也会依法办事、法治素养好、法律素质高的领导干部,选拔到重要的领导岗位上,这才是问题的关键。

    运用评价结果的主责部门,不是各个党委政府的考核办、绩效办,而是组织人事部门,尤其是组织部门。如果组织部门不考虑法治建设成效,不把它作为衡量领导干部工作实绩的内容,那么这个评价体系也是毫无意义的。所以,党委组织部门和政府的人事部门是运用考核评价体系的主要单位。当然也需要承担具体考核评价工作的主责部门,设计出一套比较完善的考核评价体系,定期对领导干部进行考核。

    为此,还应当完善相关制度。四中全会只是提出了这样一个想法,需要建立政绩考核评价体系,但是如何建立科学合理的评价考核体系,还需要制定一部法律,修改一个条例。要抓紧制定政府绩效评价法,这是很多国家都有的法律,它是专门用来衡量和评价政府绩效的规范。我们现在没有这样的法律,有些地方制定了这方面的政府规章或者规范性文件,但没有形成中央层面的统一规范。为落实四中全会精神,解决法治建设成效纳入政绩考核评价体系的实际难题,有必要制定这样一部法律。

    当然,除了制定政府绩效评价法之外,还需要修改一个条例,就是《党政领导干部选拔任用工作条例》。作为党内法规,该条例广泛适用于干部的选拔任用。但是,目前该条例所确立的领导干部选拔任用标准内容虽多,并不包括法治建设成效。因此,应当尽快修改这部条例,把法治建设成效纳入选拔任用标准中,而且法治应当占相当大的比重,更好地发挥政绩考核评价体系在领导干部选拔任用中的作用。

    三是实施新制度的决心有多大?

    十八大以来,中央推行八项规定、反“四风”、反腐败,收到明显成效,已经初步形成了不敢腐的局面。老百姓衷心拥护、拍手称快。短短的两年时间里,是如何取得明显成效的?我认为,在于中央的高度重视,在于中央推行八项规定的坚强决心,也在于重拳出击反腐败形成的震慑效果。全面推进依法治国,也需要我们拿出反腐败的决心,拿出推行八项规定的勇气。只要领导干部以身作则、以上率下、强力推进,全面推进依法治国,建设社会主义法治体系和法治国家的目标一定能够实现。

    四中全会之后,地方党委纷纷表态,要进一步高度重视法治建设,履行好法治建设第一责任人的职责。将法治建设成效纳入政绩考核评价体系是重视法治的重要抓手,应该在这个方面多做文章。只有下大力气解决法治建设的动力问题,才能够切实地推进法治建设进程。如果能够用好法治建设成效纳入政绩考核评价体系这个指挥棒的话,相信我国的法律实施问题一定能够解决。

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