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国务院法制办公室副主任甘藏春在2012年全国行政复议年度工作会议上的讲话

来源: 作者: 发布时间:2013-03-26 点击量:

以党的十八大精神为指导 努力推动行政复议工作创新发展  

  ——在2012年全国行政复议年度工作会议上的讲话

 

国务院法制办公室副主任 甘藏春

 

                       (2012年12月24)

 

同志们:

  首先,我代表国务院法制办和宋大涵主任欢迎大家参加会议。这次会议虽然是一次例会,大家利用一天时间,总结成绩,交流经验,分析问题,研究工作思路,很有意义。但这次会议有一个重要任务,就是认真学习贯彻党的十八大精神和习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的重要讲话,以十八大精神和讲话为指导,谋划好明年的行政复议工作。下面,我讲三点意见。

  一、2012年行政复议工作的特点

  根据国务院法制办去年的部署,2012年各级行政复议机构的工作重点,是以行政复议主渠道建设为主线,集中精力抓好几件有利于本地方、本部门行政复议长远发展的实事,全面推进行政复议工作。一年来,各地方、各部门紧密结合自身实际,认真落实国务院法制办的部署,积极主动,真抓实干,进一步畅通了行政复议渠道,提高了行政复议办案水平,加大了行政复议指导监督力度,促进了行政复议队伍建设,深化了行政复议理论研究,各项工作都稳步取得进展。总的来看,2012年全国行政复议工作主要有以下几个特点。

  ()更加注重解决办案中发现的普遍性问题,从根源上防止和减少行政争议。

  对于案件多、同类案件反复发生的地区,行政复议机构不能简单地就案论案、就事论事,更重要的是对各种行政争议中的普遍性问题进行梳理。今年,国务院法制办在这方面做了三件事。一是对某些领域的共性问题,向有关部门进行了通报,促进这些部门从源头上研究解决这些问题。第二,针对某些地区反复存在的问题,国务院法制办也采取了向有关省政府通报,要求省政府解决。第三,在国务院的支持下,今年年初,经国务院领导同意,国务院法制办就2011年国务院行政复议案件的办理情况和发现的主要问题向各省级政府和国务院部门作了通报。通报下发后,25个省级政府和13个国务院部门迅速作出了反应,其中广东、浙江、江苏、福建、甘肃5省和国家发改委、国土资源部、铁道部、质检总局、国家邮政局、国家旅游局、国家地震局7个部门的领导同志作出了具体批示,广东省还成立了以常务副省长为组长的专项小组,对照通报反映的问题逐一研究,采取相应的整改措施。安徽、吉林、湖北、河北等地方和监察部等部门也高度重视通过办理个案规范和改进行政执法,促进行政复议效果最大化。比如,湖北、河北两省在配合国务院法制办办理有关案件过程中,针对国务院法制办指出的违规下放土地征收审批权限的问题,及时纠正了个案的错误做法,同时主动组织专门班子对可能存在同类问题的土地征收决定全面进行自查自纠,依法完善了土地征收审批程序。通过这三件事,我们做到处理一个案子,解决一大片问题。

  ()更加注重审理方式的改革完善,提高行政复议的质量和效率。

  各地方、各部门适应行政复议办案的实际需要,围绕改革完善行政复议方式作了不少探索。一是广泛运用听证审理,确保事实清楚、是非分明。比如,辽宁、吉林、广东、陕西等地方对征地、确权、拆迁等涉及物权类权益的行政争议,全部纳入听证审理范围。江苏扬州、河北保定、河南洛阳等地方还在总结实践经验的基础上,制定了行政复议听证审理的程序规则。新闻出版总署专门设立了行政复议庭,为开展听证审理提供了工作场所和条件。二是摸索行政复议简易程序,确保方便群众、高效快捷。比如,广东省对案情简单、争议不大的案件适用简易程序;广东省深圳市建立行政复议案件快速处理机制,收案、受理、审理、审批四个环节全面提速,今年通过快速处理机制审结的案件达到40%。三是引入外部专业人士参与审理,确保公开公正、程序透明。比如,北京、广东、陕西等地方和财政部、民政部、国家海洋局等部门就一些专业性强、疑难复杂的案件,邀请专家学者参与调查和听证,认真听取外部专业人士的意见。这些做法,保障了当事人参与行政复议的权利,增强了行政复议的透明度,提高了行政复议的社会公信力。

  ()更加注重行政争议的实质性化解,提升行政复议效果。

  国务院法制办今年在运用必要的行政手段处理疑难案件方面作了一些探索。目前国务院行政复议案件多数涉及土地征收,这类案件有些历时久远,即使发现存在问题也很难处理,一方面如果简单撤销,土地征收行为往往已经完成,客观上撤销裁决难以执行,另一方面如果放任不管,又不符合有错必纠原则。对于这种维持或者撤销都两难的案件,国务院法制办采取了先行督促被申请人自我纠错的办法,取得了较好的效果。各地方、各部门在推动行政争议的实质性化解方面也有不少进展。一是创新调解方式,加大调解力度。比如,广东、广西等地方在办案中形成了审前、审中、审后的三阶段调解机制,使调解贯穿于行政复议全过程;黑龙江、北京、江西、甘肃、青海、内蒙古、新疆等地方和交通运输部、工商总局、税务总局、海关总署、中国证监会、国家地震局等部门也高度重视调解、和解手段的运用,相当一部分案件通过当事人双方各让一步的缓和方式得到解决。二是坚持有错必纠,行政复议纠错率不断提高。比如,山东省今年前9个月办结行政复议案件4221件,决定撤销、变更、确认违法以及被申请人自行纠错的1600余件,综合纠错率达到40%;湖南、四川两省的综合纠错率超过30%,重庆市综合纠错率达到26%,吉林省长春市直接撤销率达到43%,质检总局综合纠错率超过50%。财政部、住建部、卫生部、工信部、环保部、教育部、国家发改委、人口计生委、中国银监会、国家海洋局、国家邮政局等部门也有撤销原具体行政行为的案例。三是兼顾案外关联问题的处理,尽力解决申请人的合理诉求。以前我们的行政复议决定书简单地模仿法院判决,对复议范围之外的诉求概不受理,理由是不属于本复议机关的职责。法院判决可以这样,但是行政复议不能简单地一推了之,能解决的必须尽力解决,不能解决的也要明确告知找哪个机关处理。今年不少地方和部门在这方面做得不错。这样,能提升行政复议的整体效果。比如,监察部、财政部、公安部、司法部等部门对不属于受理范围的行政复议申请,不是简单地不予受理或者驳回了事,而是责成下级行政机关及时调查处理,维护好申请人行政复议诉求背后的实体权益,使这些案件得到比较稳妥的处理。

  ()更加注重解决制约行政复议的突出问题,为行政复议发展提供后劲。

  行政复议外部环境不佳、资源高度分散、能力建设滞后,是长期困扰行政复议的三大难题。对此,一些地方和部门想了不少办法,作了不少努力。一是积极争取行政复议机关领导的支持,依靠领导重视消除阻力、打开局面。比如,今年以来,河北省政府法制办就行政复议案件向省政府领导专题汇报12次,赢得了省政府领导的理解和支持,省政府领导先后7次亲自出面研究协调重大行政复议案件,其中4次组织省高院、省政府主管部门和有关区县政府共同解决办案疑难问题,帮助行政复议机构泄压减负。十月下旬,河北省政府法制办又就27件重大复杂案件书面报告省政府,分管省领导迅速召集涉案地市政府领导举行案件调解交办专项会议,事后又协调省委有关部门支持行政复议机构办案。又比如,国家邮政局政法司就一起行政复议典型案例向局党组汇报后,党组书记、局长马军胜亲自主持由有关执法机构负责人参加的行政复议案例评析会,给行政复议机构依法办案撑腰打气。二是积极开展行政复议委员会试点,促进行政复议资源的优化整合。截止目前,行政复议委员会试点地方从2008年的8个省份扩大到24个省份,试点单位由当初的35家增加到190多家。其中,黑龙江、山东两省的试点工作已经全面铺开;北京市16个区县当中,有15个开展了试点。税务总局、国家食品药品监管局等部门今年也相继组建了行政复议委员会。从试点效果看,行政复议机关领导被个案牵扯的精力大大减少,行政复议机构的负担有所减轻,行政复议的权威明显提高。主要是不仅成立行政复议委员会,还有机制性的突破。比如山东省将有关部门的行政复议编制都集中到行政复议委员会里,带动资源合理配置。三是大力推进行政复议规范化建设,增强行政复议能力。各地方、各部门继续贯彻落实马凯国务委员在全国依法行政工作会议上的要求,行政复议规范化建设迈出更大步伐。据不完全统计,已有22个省份和3个国务院部门出台了推进行政复议规范化建设的方案,制定了监督考核的具体办法。四川、云南、贵州、河北4省政府法制办会同政府督查室、编办、财政厅、人力资源和社会保障厅等部门组织了行政复议规范化建设的专项检查,督促基层解决了一些实际困难,在一定程度上缓解了行政复议能力不足的问题。

  总之,一年来各地方、各部门的行政复议工作是卓有成效的。希望同志们进一步总结成绩,查找差距,再接再厉,推动行政复议工作持续发展。

  二、行政复议工作必须以十八大精神为指导

  十八大报告适应全面建成小康社会和全面深化改革开放的客观要求,对法治国家建设作出了重要部署,并把法治贯穿于党和国家各项工作的始终。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的重要讲话,又对党和国家保障宪法实施、践行法治要求作了系统阐述。十八大报告和习近平总书记的重要讲话,对法治的定位、法治的内涵、法治的作用提出了不少新思想、新论断、新主张,把我们党的法治理论推向一个新的高度。比如,第一次提出法治是治国理政的基本方式。比如,强调党要依法执政。“党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动”,“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。又比如,强调“全面推进依法治国”,“加快建设社会主义法治国家”。“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,维护国家法制统一、尊严、权威,保证人民依法享有广泛权利和自由。”“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究。完善中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径。推进依法行政,切实做到严格规范公正文明执法。”“深入开展法制宣传教育,弘扬社会主义法治精神,树立社会主义法治理念,增强全社会学法尊法守法用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。再比如,强调把法治作为社会管理体制的保障因素。要求“正确处理人民内部矛盾,建立健全党和政府主导的维护群众权益机制”,“完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。”此外,强调“建立健全权力运行制约和监督体系”。“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。坚持科学决策、民主决策、依法决策,健全决策机制和程序。让人民监督权力,让权力在阳光下运行”。十八报告中关于法治的论述,是我们今后一个时期,推动行政复议工作的重要指导思想。我们必须认真学习,深刻领会。

  ()围绕基本建成法治政府的目标,进一步提高做好行政复议工作重要性、紧迫性的认识。

  十八大报告提出,要在2020年实现基本建成法治政府的目标。我理解法治政府基本形成的标志,是政府一切活动都在法律范围内。实现这个目标很不容易。中国处在一个转型时期,我们中国政府承担的职责是当代任何国家政府所不能比的。西方国家自由资本主义时期奉行的是“守夜人”的观念,不管事的政府是最好的政府,到了垄断资本主义时期,特别是罗斯福新政之后,西方政府的职能发生了很大变化,现在的西方国家也是从摇篮管到坟墓,政府全部管起来。但是总的来看,世界上没有任何一个政府像中国政府拥有这么大的资源,承担这么大的责任。总结中国改革开放三十年的成就,我们用三十年时间走完了西方国家一百多年走过的工业化、城市化的道路,成功因素有很多,比如改革开放的大政策,十三亿人的大市场,其中还有一个就是强有力的政府体制。这就是中国最大的实际。怎样结合这个实际逐步实现法治政府的目标,用法律把这个强有力的行政权力关到“笼子”里,是一个要探索研究的问题。现在,距离法治政府建成的目标还有八年的时间。行政复议是法治政府建设的一项重要内容,各地方、各部门都要充分认识做好行政复议工作、完善行政复议制度的重要性和紧迫性。

  ()按照“三个自信”的要求,确保行政复议制度符合中国国情。

  十八大报告提出,全党要坚定中国特色社会主义“道路自信、理论自信、制度自信”。“三个自信”要求我们高举中国特色社会主义伟大旗帜,坚持中国特色社会主义道路,坚持中国特色社会主义理论体系,坚持中国特色社会主义制度。实践充分证明,中国特色社会主义是当代中国发展进步的根本方向,只有中国特色社会主义才能发展中国。我国行政复议制度也是在建设中国特色社会主义进程中不断发展起来的,也存在一个行政复议制度的中国化问题,要有自信、自觉。行政复议制度也是一个舶来品,最早起源于近代英美等西方国家。上个世纪90年代,我们主要是学习西方法治国家的先进制度,当务之急是解决有无的问题,经过多年的实践,要消化为中国化的东西。毛主席在延安整风的时候批判教条主义,“言必称希腊”,我们立法也不能“言必称英美”。当然也要看到,每个国家的行政复议制度都不一样,但是法治理念是一样的。比如法国的行政法院,是设立在政府内部的,承担的职责和国务院法制办差不多。英国的行政裁判所制度、美国的独立机构等等,也有同样的法治理念。总之,我们行政复议制度的完善既要善于参考借鉴,更要立足于中国的国情,形成一套符合中国特点的行政复议制度。这里要反对两个倾向:一种是以西方为标准,主张照搬照抄国外的行政复议制度,搞不加分析的“全面移植”、“全盘西化”;另一种是把国情不同当作借口,因循守旧、固步自封,排斥世界各国的优秀法治文明成果。

  (三)按照自由、平等、公正、法治的要求,确立行政复议工作的基本价值取向。

  十八大报告把自由、平等、公正、法治纳入中国特色社会主义核心价值观的范畴。习近平总书记谈到保障宪法实施时也指出,要保证公民在法律面前一律平等,尊重和保障人权,保证人民依法享有广泛的权利和自由;要依法公正对待人民群众的诉求,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义;坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这要求我们把自由、平等、公正、法治始终作为行政复议工作的基本价值取向,通过行政复议活动努力保护人民群众的自由,保护他们在法律面前平等的权利,使每个行政复议决定都能符合公平正义,使每个案件的处理都有助于培育社会主义法治文化、弘扬社会主义法治精神,在全社会形成学法尊法守法用法的良好法治氛围。

  (四)按照加强和创新社会管理的要求,充分发挥行政复议制度的功能。

  十八大报告提出,加强和创新社会管理,推动社会主义和谐社会建设。促进社会和谐,是加强和创新社会管理的根本任务。和谐社会不是没有矛盾的社会,而是矛盾不断依法得到有效解决的动态稳定的社会。一段时期以来,由于行政争议不能顺畅地通过法律渠道加以解决,引发群众集体上访和群体性事件的问题比较突出,影响了社会正常秩序和稳定。加强和创新社会管理,要求我们更加重视发挥行政复议这一法律制度的功能,畅通和规范群众诉求表达、利益协调和权益保障渠道,及时依法公正地化解行政纠纷,最大限度地增加和谐因素,最大限度地减少不和谐因素,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。

  ()按照运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定的要求,加强行政复议队伍自身建设。

  十八大报告要求提高领导干部运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定的能力。习近平总书记要求,各级党组织和党员领导干部要厉行法治,不断提高依法执政能力和水平,不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化,努力推进形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。领导干部运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定,我们的行政复议机构、队伍能不能跟得上,是一个很重要的问题。我们要按照党的十八大精神,加强机构建设,提高队伍素质,提供各种保障条件。从十八大报告对行政复议提出的要求看,一方面我们充满信心,2020年基本建成法治政府,行政复议这项工作不拖后腿,并力争促进法治政府的形成,这是我们崇高的任务。另一方面,我们也要看到,我们的确面临很多问题,有的问题是制度问题、体制问题、机制问题,这类问题国务院法制办将会同有关方面认真研究解决。同时,也有工作方面的问题,比如有案不受、有错不纠的情况还比较突出,人民群众对行政复议的满意度不高。这些问题就需要我们结合学习贯彻十八大精神努力解决。

  三、2013年行政复议重点工作

  习近平总书记一再强调:“空谈误国,实干兴邦。”目前行政复议总的任务已经明确,关键是要狠抓落实。明年,要重点做好以下几件工作:

  ()集中力量抓好行政复议法的修订。

  行政复议法修订是各级行政复议机构普遍关心的大事。修订好这部法律,重中之重是要做好“顶层设计”,妥善处理好行政复议的性质定位、运作机制、程序规则、法律效力以及与行政诉讼、信访的关系等重大问题。各级行政复议机构都要积极参与到修订行政复议法的进程中来。一是共同修改好行政复议法修订草案。前段时间,行政复议司已经拿出一个稿子,完成了两轮前期征求意见工作,下一步还将继续征求各方面的意见。各地方、各部门要高度重视这项工作,认真研究提出高质量的修改意见,争取修订出台的行政复议法既好看又管用。二是配合做好行政复议法立法调研。按照立法工作惯例,全国人大常委会法工委将会同国务院法制办选择一些地方和部门进行行政复议法立法调研,届时请有关地方和部门妥善组织安排,精心准备材料,认真做好汇报。此外,国务院法制办还正在与全国人大常委会沟通,争取将行政复议法列入明年常委会的执法检查项目。这也是为修订行政复议法所做的一项铺垫工作。如果能够促成,也请有关地方和部门积极配合。

  ()抓紧总结行政复议委员会试点经验。

  行政复议委员会试点,是党中央、国务院部署的旨在改革完善行政复议运行机制的一项重要探索。这项工作已经开展四年多时间,实践中形成了不少好的做法,需要及时加以总结。国务院法制办拟于明年适当时间召开试点工作现场会,对各试点地方的试点进展情况进行一次全面总结评估,研究分析不同试点模式的具体做法、各自特点和实际效果,交流推广通过试点理顺行政复议运行机制、整合优化行政复议资源、加强行政复议工作保障的典型经验,推动试点不断深化。同时,要认真研究如何把试点的成功经验上升为立法的具体思路,为完善行政复议制度提供实践根据。

  ()推动行政复议工作方式转变。

  从事法制工作的人,要重视结构问题、制度问题、程序问题,也要重视治理方式问题。二十世纪八十年代末以来,公共治理理论在一些国家和国际组织快速兴起,并广泛应用到政治、经济和社会管理活动当中。该理论针对市场经济条件下政府传统管治手段低效甚至失效的乱象,主张实行治理方式变革,通过多主体、多形式的互动合作,追求低成本、高效率地实现治理目标。我觉得,这个理论对我们做好行政复议工作也很有启示。长期以来,我们的行政复议工作方式不适应实际办案需要,没有完全体现行政复议的特点和要求。各地方、各部门要从以下几个方面着手,以更大的力度推动行政复议工作方式的转变。一是完善行政复议听证活动。要结合工作实际,进一步研究听证适用范围,探索听证的具体模式,健全听证规则程序,明确听证与行政复议决定之间的法律关系,通过完善听证活动促进行政复议的程序正义和结果公正。二是促进行政调解与行政复议的有机结合。行政调解是一项新的工作,没有现成的经验可供借鉴。要认真研究行政调解与行政复议的关系,大胆探索行政调解与行政复议有机结合的办法,促进行政调解与行政复议资源的整合,最大限度地化解争议、预防纠纷。三是探索灵活多样的结案方式。对一些无论是撤销还是维持都不能取得好的效果的案件,可以采取被申请人自行纠正或者当事人之间和解等办法。四是努力通过行政复议办案推动行政执法制度的完善。要注意总结办案中发现的行政执法问题,及时向立法机构反馈,为清理、修改、废止有关法律法规提供支持。

  ()加强行政复议指导监督工作。

  强化行政复议指导监督,是确保各地方、各部门正确履行行政复议法定职责的需要。明年开始,各个省、国务院部门要研究一下加强指导监督的办法,这项工作的头绪很多,关键是要抓住评议考核这一关键环节,力争扩大指导监督效果。要把有案不受、有错不纠、办案拖延、敷衍塞责作为评议考核的重点内容,发现问题的要责令限期整改,必要时可以予以通报或者公开曝光,情况严重的还可以对行政复议机关的负责人进行约谈。国务院法制办将研究建立行政复议评议考核制度,各地方、各部门可以先行一步,积极探索经验。

  ()继续推进行政复议能力建设。

  行政复议能力建设是做好行政复议工作的保障。能力建设的关键是基层基础建设。目前,行政复议能力建设与实际工作需要严重不相适应。各地方、各部门要继续以行政复议规范化建设为抓手,采取得力措施,逐步消除妨碍行政复议工作发展的瓶颈因素,特别是要推动行政复议人员的配备依法到位,行政复议人员的素质不断提高,行政复议经费保障依法落实,行政复议工作条件明显改善,解决当前行政复议能力普遍不足的突出问题。已经出台行政复议规范化建设方案的地方和部门,要狠抓贯彻落实。尚未出台具体方案的地方和部门,要学习借鉴其他地方和部门好的做法和经验,抓紧做好相关工作。

  ()抓好行政复议理论研究。

  行政复议人员既要成为实干家,又要勇当理论家。要注重研究我国行政复议制度产生发展的历史必然性和在推进法治政府建设过程中的重要作用,增强做好行政复议工作的信心、决心和职业自豪感;要广泛了解国外行政复议的有益做法和经验,提高兼收并蓄、为我所用的能力;要不断总结行政复议办案活动的内在规律,提高行政复议履职能力和工作艺术。各级行政复议机构要鼓励行政复议人员在做好本职工作的同时开展理论研究,为他们提高理论素养创造必要的条件。

  同志们,明年的行政复议工作既繁重又艰巨。各地方、各部门一定要以十八大精神为指导,鼓足干劲,不畏艰难,开拓创新,奋力拼搏,争取做出新的更大的成绩!

  再过不久,2013年的元旦和春节就要到了,借这个机会,我提前向你们和各级行政复议机构的同志们致以节日的问候,祝愿大家在新的一年里身体健康、工作顺利、阖家幸福!

  谢谢大家。

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